El Poder Ejecutivo aprobó, por unanimidad de sus ministros, el envío al Parlamento de un Proyecto de ley que crea el Impuesto a la Concentración de los Inmuebles Rurales.
El proyecto, de 14 artículos, contempla dos elementos centrales: la creación de un impuesto progresivo sobre la concentración de los inmuebles rurales como forma de captar –para la sociedad- parte de la valorización de la tierra y desalentar su proceso de concentración; y una modificación en el régimen de compra-venta de la tierras que incorpora la valorización de estas a la hora de tributar.
Lo recaudado con el ICIR se volcará, como marca la Constitución, a las intendencias, pero se creará un fondo que será administrado por Comisiones Sectoriales Departamentales, para asegurar transparencia y que se destine a caminería rural e infraestructura.
Lo recaudado con la modificación al régimen de compra-venta, aspecto que fue agregado al proyecto original, será destinado al Instituto Nacional de Colonización y al desarrollo de políticas rurales de fomento a la pequeña producción.
El impuesto gravará, aproximadamente a 1.200 productores o empresas de un total de 47.300, el 97% de los productores no será afectado.
Algunos fundamentos
El proyecto explícitamente se propone desalentar el proceso de concentración de la tierra en Uruguay, ya que señala que está mucho más concentrada que el ingreso: «mientras que el 10% de la población de más altos ingresos percibe el 30.5% del ingreso total, el 10% de los productores más grandes es propietario del 64% de la tierra». Se establece que se grava un factor productivo, la tierra, de oferta fija y por lo tanto escaso, que vio crecer enormemente su valor. El valor de la hectárea se multiplicó por 9 en los últimos 20 años. En efecto, este valor pasó de US$ 340 en 1989 a US$ 3.114 en 2009.
Este crecimiento del valor de la tierra no se vio reflejado en el aporte fiscal del sector, muy por el contrario este disminuyó. En los últimos 10 años, la tributación total del sector agropecuario disminuyó, en porcentaje a su PIB casi un 30%, pasando de 9.7% del PIB Agropecuario en 1999 a 7.1% en 2009. En 1999, la presión total sobre el sector era de 9.7% mientras que la que recae sobre la población en su conjunto era de 30.1%. En 2009, la presión sobre el agro bajó a 7.1%, una disminución de 33%, mientras que la nacional fue de 29.5%.
Para paliar esta situación y volcar hacia la sociedad un pequeño porcentaje de las extraordinarias ganancias del sector se propone crear un impuesto progresivo que gravará a las propiedades de más de 2 mil hectáreas con índice CONEAT 100 o equivalentes, es decir con enormes capacidades productivas.
Entre 2 mil y 5 mil hectáreas tributarán, por hectárea, 8 dólares anuales; entre 5 mil y 10 mil hectáreas, 12 dólares anuales; las de más de 10 mil hectáreas tributarán 16 dólares anuales.
La exposición de motivos del proyecto.
Por considerarla de especial interés para nuestros lectores y como aporte trascendente para el debate, EL POPULAR transcribe textualmente la exposición de motivos del proyecto de ley.
«La valorización de la tierra en Uruguay, producto –al menos en parte- de su condición de bien de oferta fija que «capitaliza» el crecimiento y la institucionalidad del país, no se ha reflejado fiscalmente, y, además, ha tenido externalidades negativas como el desplazamiento de pequeños productores, que no pueden rentabilizar un activo que se valoriza mucho. A continuación, se describen brevemente estos procesos y se fundamenta las razones de un impuesto progresivo sobre la concentración de los inmuebles rurales como forma de captar –para la sociedad- parte de la valorización de la tierra y desalentar su proceso de concentración.
1. El proceso de valorización de la tierra y sus consecuencias
1.1 La tierra el activo que más se valorizó
Si se consideran las transacciones de tierras del país mayores a 1.000 hectáreas índice CONEAT 100 o equivalentes, que reflejan el movimiento cualitativamente más importante y los cambios de precios de mercado de dichas transacciones, surgen claramente algunas conclusiones, a saber:i) En dólares corrientes, el valor de la hectárea se multiplicó por 9 en los últimos 20 años. En efecto, este valor pasó de US$ 340 en 1989 a US$ 3.114 en 2009.
ii) En dólares constantes (base = promedio 1982-1984), es decir, deflactando por la inflación de EEUU, el valor de la hectárea se multiplicó por 4 en los últimos 20 años. En efecto, este valor pasó de US$ 274 en 1989 a US$ 1.451 en 2009. Si se considerase los últimos 10 años, el valor de la tierra en dólares constantes también se multiplicó por 4, pasando de US$ 345 en 1999 a US$ 1.451 en 2009.
iii) La tasa anual de incremento del precio promedio de la tierra ha ido aumentando. En efecto, si se consideran los últimos 20 años (1989-2009), el valor de la tierra (índice CONEAT 100) ha crecido –en términos reales- a una tasa promedio anual de 8.7%. Si se consideran los últimos 10 años, la tasa promedio de crecimiento es 15.4%. Finalmente, si se toman los últimos 5 años, la tasa es de 25%.
Por tanto, mirando los últimos 20 años puede concluirse que la inversión en tierra es una colocación segura y con mejor resultado que cualquier colocación financiera. Esto reafirma el concepto de que para tomar la verdadera tasa de ganancia de la actividad agropecuaria se debe tener en cuenta la ganancia de capital en tierra.
iv) Para los cálculos del punto anterior, se tomó el valor promedio de las ventas realizadas en 2009 de superficies iguales o mayores a 1.000 hectáreas CONEAT 100, es decir, US$ 3.114 por hectárea. Si se toman como referencia algunas ventas realizadas en 2011, los valores se encuentran claramente por encima del anterior.
El cuadro 1 muestra que una hectárea CONEAT 100 tiene un valor de US$ 5.200. En términos constantes, esto implica que desde 1999 su valor se ha multiplicado por 7, aumento muy superior al que veníamos considerando.
1.2 La tierra, como bien de oferta fija, «capitaliza» valor
Existen tres mercados de factores prouctivos: tierra, trabajo y capital. La tierra es un factor claramente diferente a los restantes por ser de oferta fija. Por tanto:a) Se valoriza como recurso escaso –en un escenario de aumento del precio de las comodities y liquidez internacional- y,
b) Captura –»capitaliza» – la realización de obras de infraestructura y la calidad institucional del país –seguridad jurídica, niveles muy bajos de corrupción, seguridad ciudadana y nacional, etc.- En particular, las obras de infraestructura aumentan el valor de la tierra y en la inmensa mayoría de los países se diseñan instrumentos que permiten capturar parte de ese mayor valor para financiar dichas obras.
Parte de este valor añadido, indepeniente del esfuerzo del productor, es lo que se pretende capturar mediante el impuesto que aquí se propone. Dicho impuesto, presente en la legislación de una amplia mayoría de países, da a la tierra un tratamiento tributario diferencial precisamente porque se trata de un bien diferente, un recurso de oferta fija que «capitaliza» externalidades. Esto no implica afectar la lógica del sistema tributario vigente ni siquiera la lógica de la imposición sobre la renta empresarial sino, se insiste, reconocer el carácter diferencial de la tierra y gravar su renta, derivada de esta condición especial de factor de oferta fija –escasez relativa y «capitalización» de externalidades, y conceptualmente diferente a la rentabilidad, a la ganancia.
1.3 La valorización de la tierra no se reflejó fiscalmente
Siguiendo la línea del párrafo anterior, el impuesto se justifica porque esta valorización de la tierra no se reflejó fiscalmente. En efecto:i) En los últimos 10 años, la tributación total del sector agropecuario disminuyó, en porcentaje a su PIB casi un 30%, pasando de 9.7% del PIB Agropecuario en 1999 a 7.1% en 2009.
ii) Una de las principales explicaciones es que también en los últimos 10 años la Contribución Inmobiliaria Rural disminuyó, en porcentaje del PIB Agropecuario, casi un 60%, pasando de 3.7% de dicho PIB en 1999 a un 1.6% de dicho PIB en 2009. Mientras que la Contribución Inmobiliaria Rural casi un 40% de la presión tributaria sobre el sector en 1999, actualmente representa un 27%.
iii) En términos del valor de la tierra, en los últimos 10 años la tributación total del sector agropecuario disminuyó un 75%, pasando de 16 por mil en 1999 a 4 por mil en 2009.
iv) Más aún, en los últimos 10 años, la Contribución Inmobiliaria Rural disminuyó, en porcentaje del valor de la tierra, un 85%, pasando de 6 por mil en 1999 a 1 por mil en 2009.
v) Si se mide en dólares constantes, el pago por Contribución Inmobiliaria Rural no se modificó en los últimos 10 años. En efecto, los US$ 4 que actualmente se tributan equivalen a US$ 3.1 de 1999, que fue, precisamente, la tributación de ese año. Teniendo en cuenta que este mismo período el valor de la tierra se multiplicó por 4 en valores constantes, si se acompasase la tributación a esta evolución, la Contribución Inmobiliaria Rural debería haberse cuadruplicado pasando a US$ 16 por hectárea.
vi) Esto ha llevado a aumentar la asimetría entre la carga impositiva total de país y la del sector agropecuario. En 1999, la presión sobre el sector era de 9.7% (impuestos pagos por el sector sobre el PIB Agropecuario) mientras que la nacional –la que recae sobre la población en su conjunto- era de 30.1%. En 2009, la presión sobre el agro bajó a 7.1%, una disminución de 33%, mientras que la nacional fue de 29.5%. Por tanto, la presión fiscal del agro, que solamente era un 1/3 de la presión fiscal total en 1999 (presión agro/ presión total = 0.32%) cayó a menos de ¼ actualmente (presión agro/ presión total = 0.23%)
2. La concentración de la tierra es mayor que la concentración del ingreso
i) La propiedad de la tierra está mucho más concentrada que el ingreso. En efecto, para el año 2010, el índice Gini de la distribución de la tierra es 0.76 y índice Gini de la distribución del ingreso es 0.43. Si tomamos en cuenta en las declaraciones juradas de Dicose solamente aquellas superficies que se declaran en propiedad vemos que hay un aumento del índice de Gini pasando de 0.75 en el año 2000 a 0.76 en el año 2010.
ii) Más gráficamente, mientras que el 10% de la población de más altos ingresos percibe el 30.5% del ingreso total, el 10% de los productores más grandes es propietario del 64% de la tierra.
iii) Por otra parte, en la situación actual, la alta valorización de la tierra – junto a la ausencia de regulación del acceso a este mercado- desplaza a quienes no pueden rentabilizar un activo que se valoriza mucho, en su inmensa mayoría productores familiares. Esto no es otra cosa que concentración de la tierra, proceso que se evidencia en el indicador de Gini de su distribución, que pasó de 0.7507 en 2001 a 0.7644 en 2009. Más gráficamente, el 40% de los productores más pequeños hoy tiene el 2% del total de la superficie, mientras que en 2001 tenía el 3%. Esta concentración de la tierra tiene consecuencias (externalidades negativas) sobre la equidad –como el desplazamiento de productores familiares-, lo que justifica un impuesto progresivo como el que aquí se propone, con el propósito de desalentar la concentración de la propiedad de la tierra.
Adicionalmente, el impuesto a la tierra capta un ingreso que permite compensar esa externalidad negativa del desplazamiento de los productores familiares, por ejemplo dirigiendo al menos parte de este ingreso a caminería rural profunda. Adicionalmente, de este modo se está atendiendo el doble carácter que tiene la tierra: factor de producción y bien de uso social (y no sólo factor productivo).
iv) Finalmente, el aumento de los precios de la tierra está atado a un ciclo corto, básicamente provocado por la liquidez internacional. El impuesto progresivo sobre la propiedad de la tierra que aquí se propone intenta deprimir el precio de la tierra y así, desestimular la concentración de la misma en capitales que buscan una fácil realización (ganancia financiera por la venta).
En resumen, en un período de alto crecimiento, como el que se verifica actualmente en el país, y en presencia de liquidez internacional, la «renta de la tierra» –plusvalor por su condición de recurso natural escaso y por «capitalización» de las externalidades citadas– crece y corresponde que el Estado capture y redistribuya parte de la misma.
3. La propuesta: un impuesto progresivo sobre la concentración de los activos rurales
Se propone la creación de un impuesto anual que gravará, en forma progresiva, la propiedad de inmuebles rurales que, en su conjunto, excedan las 2.000 hectáreas índice CONEAT 100 (C100) o equivalentes. El diseño propuesto establece:
a) no gravar las extensiones inferiores a 2.000 hectáreas índice C100 o equivalentes;
b) gravar con 67 Unidades indexadas (aproximadamente US$ 8 a valores de julio de 2011) la hectárea C100 de aquellas extensiones entre 2.000 y 5.000 hectáreas C100 o equivalentes;
c) gravar con 100 Unidades indexadas (aproximadamente US$ 12 a valores de julio de 2011) la hectárea C100 de aquellas extensiones entre 5.000 y 10.000 hectáreas C100 o equivalentes;
d) finalmente, gravar con 135 Unidades indexadas (aproximadamente US$ 16 dólares a valores de julio de 2011) la hectárea C100 de aquellas extensiones superiores a las 10.000 hectáreas C100 o equivalentes.
Debe admitirse que el uso del índice CONEAT como aproximación a la capacidad productiva del suelo solo refleja, por definición, la productividad en términos de carne y lana, dejando fuera a la agricultura y, por tanto, no captando los más recientes usos del suelo. No obstante, esto no habilita a concluir que el índice ha pasado a ser inútil. Si así fuese, la correlación entre el CONEAT y el precio compra-venta de la tierra sería muy baja. Sin embargo, dicha correlación es significativa. En el período enero 2010 – abril 2011, el precio de venta promedio de campos índice CONEAT entre 125 y 140 fue el doble del correspondiente a campos con índice CONEAT entre 55 y 70 (US$ 5.900 y US$ 2.800 respectivamente).
La recaudación estimada de esta propuesta es de, aproximadamente, US$ 60 millones anuales. Este proyecto de ley propone que el destino de su recaudación sea la caminería rural profunda –caminería de acceso- de los gobiernos departamentales, y que los detalles de su ejecución sean definidos por la Comisión Sectorial creada por el artículo 230, literal B, de la Constitución de la República.
Esta propuesta se complementa con una adecuación del régimen objetivo de determinación de renta por enajenación de inmuebles rurales adquiridos antes de 2007. En oportunidad del diseño del nuevo sistema tributario se establecieron criterios objetivos de determinación de la renta neta originada en la enajenación de inmuebles rurales. Esos regímenes fictos, de carácter opcional, tenían como propósito no gravar el aumento de valor generado con anterioridad a la entrada en vigencia del nuevo sistema y, por lo tanto, eran extremadamente bajos. En efecto, en el caso del IRPF la renta se estima como el 15% del precio de venta por lo que el impuesto resultante es del 1.8% de dicho precio (15% x 12%, siendo 12% la tasa correspondiente del IRPF). Aún conservando ese criterio, no puede desconocerse que entre la fecha de entrada en vigencia del nuevo sistema tributario (1 de julio de 2007) y la actualidad, se ha producido una significativa valorización adicional de los inmuebles rurales que debería ser tenida en cuenta a los efectos de liquidar el IRPF o el IRAE según corresponda. A tal fin, se propone adicionar a la renta ficta determinada al 1 de julio de 2007, el aumento de valor de los inmuebles que se produjo entre dicha fecha y el momento de la transacción. Se propone que el destino de lo recaudado por este concepto sea íntegramente afectado a políticas de desarrollo del Instituto Nacional de Colonización y a otras políticas de desarrollo rural.
4. Impactos de la propuesta
a) El impuesto gravará, aproximadamente a 1.200 productores o empresas de un total de 47.300, es decir un 2.5% que poseen un 36% de la superficie total de tierra. Visto desde el otro lado, queda fuera del impuesto el 97.5% de los productores o empresas que poseen el 64% de la tierra.
b) Como se vio más arriba, si la Contribución Inmobiliaria Rural hubiese acompañado la evolución del precio de la tierra debería haberse multiplicado por 4, pasando a ser US$ 16 por hectárea. Con este diseño, la carga tributaria promedio por hectárea será de US$ 8, la mitad, con la ventaja de que se concentrará en las extensiones más grandes.
c) Esta propuesta, como se dijo, grava a unos 1.200 productores, propietarios del 36% de la superficie productiva del país, unos 5 millones de hectáreas CONEAT 100. Uno de los argumentos para ello es que se han beneficiado de un aumento extraordinario del precio de la tierra. En efecto, tomando el valor promedio en 2009 de la hectárea CONEAT 100, o sea US$ 3.114, la superficie gravada por el impuesto tiene actualmente un valor total de casi 16.000 millones de dólares. Pero, como se dijo, hace 10 años el valor de estas tierras era aproximadamente 4.000 millones de dólares en términos constantes. Dicho de otro modo, en los últimos 10 años se ha ganado en valor unos 12.000 millones de dólares, 3 veces más de lo que se tenía.
Por tanto, se insiste en un concepto ya explicitado: mirando los últimos 20 años puede concluirse que la inversión en tierra es una colocación segura y con mejor resultado que cualquier colocación financiera. Esto reafirma la idea de que para tomar la verdadera tasa de ganancia de la actividad agropecuaria se debe tener en cuenta la ganancia del capital en tierra».
Fuente: El Popular N° 153
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